Reflexões sobre um referendo de ocasião (7): o Tribunal Constitucional

O noticiário especulativo já está armado. Era inevitável. A questão é: o Tribunal Constitucional viabiliza o referendo sobre adopção e co-adopção aplicadas a uniões homossexuais? Ou reprova-o?

Não tenho, para mim próprio, opinião segura. Jogo na tripla: 1X2 - ou melhor, na dupla, pois neste caso não há empate. A respeito das decisões do Tribunal Constitucional, estou como a célebre frase de João Pinto: «Prognósticos só no fim do jogo.»

Depois do que se tem passado com a CES - Contribuição Extraordinária de Solidariedade (bem sei que num quadro muito crítico de ponderação de decisões jurídico-constitucional bem difíceis em contexto orçamental duríssimo), a verdade é que já não arrisco prognósticos sobre decisões do Palácio Ratton. Embora a minha opinião seja a de que há menos motivos aparentes para o Tribunal chumbar o referendo do que para o deixar seguir.

Em 1998, o Tribunal Constitucional reprovou a realização de um referendo aprovado pela Assembleia da República, em matéria de politica europeia, quando estava em debate a ratificação do Tratado de Amesterdão. Não seria, portanto, a primeira vez. Duvido, porém, que aqui o fizesse de novo. Mas... prognósticos, só no fim.

Uma visão crítica do recente Acórdão do Tribunal Constitucional (TC) sobre o regime de convergência dos sistemas de pensões

(as nossas cabecinhas estão como o quadro atrás...)

O recente Acórdão nº 862/2013, sobre a convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral da segurança social, já deu muito que falar, sobretudo num sentido de completa concordância com o mesmo.

Lamento dizer, mas eu discordo desse Acórdão, pelas razões que passo a explicar:

Desde logo, quando a explicação de uma solução jurídica é tão bizantina que faz apelo a mil e um raciocínios e minudências, alguma coisa estará errada…

Na verdade, o Acórdão em questão pronuncia-se sobre uma Lei da AR em termos de considerar que essa lei viola do princípio da protecção da confiança legítima, que o TC faz decorrer do artigo 2º da Constituição (Estado de Direito).

Como é que aí chega? Enquadrando em primeiro lugar a redução de 10% em determinadas pensões pagas pela CGA como um possível contributo excepcional para o sistema e não como uma forma de tributação especifica sobre certas categorias de contribuintes.

Para o TC esse contributo é portanto admissível e é nesse âmbito que enquadram a medida (sendo o sistema previdencial um sistema de repartição, em que as pensões são suportadas pelas contribuições dos trabalhadores no activo e respectivos empregadores (denominado pay-as-you-go), no caso das contribuições serem insuficientes para pagar as pensões, os princípios da solidariedade e da justiça intergeracional (cfr. artigo 8.º da Lei n.º 4/2007 de 16 de Janeiro) também podem justificar o esforço contributivo dos actuais beneficiários. .. Assim, poderia concluir-se que a redução de pensões assumia a natureza de contribuição para a segurança social, um tributo de natureza idêntica às quotizações que efectuam os actuais subscritores e futuros pensionistas).

O TC admite, de seguida, a possibilidade de ser alterado o quantitativo da pensão paga, em função das reais possibilidades pagadoras do sistema (… a concretização legislativa dos direitos sociais é levada a cabo pelo legislador em função dos recursos disponíveis em cada momento histórico. Este argumento é reforçado: “como afirma Gomes Canotilho, uma tese de “irreversibilidade de direitos sociais adquiridos” deve entender-se “com razoabilidade e com racionalidade, pois poderá ser necessário, adequado e proporcional baixar os níveis de prestações essenciais para manter o núcleo essencial do próprio direito social”. Nesta perspectiva, a própria garantia da manutenção do conteúdo mínimo do direito à pensão pode exigir a diminuição do seu montante, de forma a preservar recursos para a manutenção desse núcleo essencial.).

Nesta linha, o TC afirma mesmo que “afirmar o reconhecimento, autónoma e imediatamente decorrente do texto constitucional, do direito à pensão, não significa que se possa afirmar o direito a uma determinada pensão”.

Ou seja, o nosso TC não reconhece no direito à pensão o valor substantivo de direito equivalente a direito de propriedade, que por exemplo o TC Alemão entende existir: “o legislador não está proibido de alterar a forma como materializa o direito à pensão, podendo alterar ou até mesmo reduzir o seu montante, tendo em consideração a evolução das circunstâncias económicas ou sociais”.

É claro que para o TC, esta possibilidade está limitada: “apesar de um inequívoco reconhecimento de que o legislador possui liberdade para alterar as condições e requisitos de fruição e cálculo das pensões, mesmo em sentido mais exigente, ele tem de respeitar vários limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os que derivam do princípio do Estado de Direito. Deste modo, as alterações que o legislador pretenda levar a cabo têm de se fundar em motivos justificados – designadamente a sustentabilidade financeira do sistema –, não podem afectar o mínimo social, os princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana, e da protecção da confiança.”

Continua o TC, dizendo que no caso presente “Estamos perante um dos casos em que a lei se aplica para o futuro a situações de facto e relações jurídicas presentes não terminadas, modalidade de retroactividade que a doutrina chama de «retroactividade inautêntica» ou «retrospectiva».”.

É neste ponto que o TC entende que “o princípio da protecção da confiança pode pois ser mobilizado nas situações da chamada retrospectividade, ainda que o valor jurídico da confiança possa ter aí um menor peso do que nas situações de verdadeira retroactividade”, acrescentando - ponto determinante - que “A metodologia a seguir na aplicação deste critério implica sempre uma ponderação de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas.”.

Desta forma, o TC procede à ponderação dos interesses contrapostos, desde logo, a questão da sustentabilidade do sistema: “Com efeito, invoca [a lei] que o desequilíbrio financeiro estrutural da CGA, com um défice anual que ascende a 2,6% do PIB, e que é coberto por transferências do Orçamento, em cerca de 60% das prestações pagas anualmente, associado à situação de emergência económica e financeira em que o país se encontra, torna a situação insustentável, exigindo medidas como as constantes das normas questionadas.”.

O nosso TC considera mesmo que “Os interesses públicos conexos com a sustentabilidade do sistema público de pensões, a justiça intergeracional e a convergência do regime de pensões da CGA com o regime geral da segurança social anteriormente analisados são consonantes com os princípios directores de uma eventual reforma estrutural do mesmo sistema concebida de harmonia com o programa constitucional plasmado no artigo 63.º da CRP.”, mas, de seguida analisa esses «interesses públicos» para os desclassificar.

Considera, por um lado que “É inequívoco que os destinatários das normas questionadas são titulares de um direito à pensão já constituído e consolidado na sua esfera jurídica e que dispõem de expectativas legítimas de receberam mensalmente o montante da pensão a que têm direito”, e que “os destinatários da medida em causa têm vindo, desde o momento da reforma, a gerir o seu dia a dia com base num determinado rendimento, que tinham para si como um rendimento fixo, já que o nosso sistema actual é baseado no sistema de benefício definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituição sobre os vencimentos de referência (cfr. Acórdãos nºs 353/12 e 187/2013). Tendo em conta esse rendimento fixo, e acreditando na estabilidade do mesmo, os pensionistas poderão mesmo ter assumido diversos compromissos que se podem tornar inviabilizados com tal medida, deixando-os assim na impossibilidade de cumprir os mesmos.”

Consequentemente, “a redução das pensões operada através do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII é uma medida regressiva que mina a confiança legítima que os pensionistas têm na manutenção do montante de pensão que foi fixado com base na legislação vigente à data em que se aposentaram.”

Face a isto, o TC entende que cumpre “saber se o interesse público na diminuição das transferências do Orçamento do Estado em vista do financiamento do défice estrutural da CGA – pois é nisto que se cifra a consolidação orçamental operada pelo artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII - justifica a redução das pensões dos beneficiários da mesma CGA”, entendendo que “a resposta não pode deixar de ser negativa”.

O facto de a resposta não poder deixar de ser negativa deve-se a que a Lei em questão enferma de vários erros de fundamentação quanto às suas razões e fundamentos de facto - no entender do TC - não conduzindo à solução que o Governo defende, mas a outra que o TC entende que é aquela que se vai verificar (por exemplo “não se afigura que as normas questionadas conduzam a uma efectiva e real convergência”).

Entrando na fundamentação de facto da reforma, entende o TC que “Na verdade, uma solução «isolada» e em contradição com o princípio da responsabilidade colectiva pelo sistema, não é uma solução adequada à unidade do sistema, nem é capaz de assegurar, só por si, a necessária equidade”, e que “A medida em causa traduz-se numa medida avulsa, isolada, ad hoc, que se concretiza numa simples ablação abrupta do montante das pensões. Ela não se insere num contexto de reforma sistemática, não sendo enquadrada em medidas estruturais que se preocupem em assegurar, de forma transversal, o interesse da convergência a outros níveis.”.

Também o modo como a reforma cumpriria os seus efeitos, (“a transição de regimes acelera e consuma com efeitos imediatos (designada na doutrina por “one shot”) a convergência entre os dois sistemas”) merece a critica do TC, “Quer dizer: mesmo medidas susceptíveis de satisfazer adequadamente os interesses públicos apontados exigiriam sempre, para uma justa conciliação com as expectativas dos afectados, soluções gradualistas que atenuam o impacto das medidas sacrificiais”.

Em suma: “a violação das expectativas em causa – especialmente relevantes, atento o facto de assentarem em pensões já em pagamento, e atento ainda o universo de pessoas abrangidas –, só se justificaria eventualmente no contexto de uma reforma estrutural que integrasse de forma abrangente a ponderação de vários factores. Só semelhante reforma poderia, eventualmente, justificar uma alteração nos montantes das pensões a pagamento, por ser acompanhada por outras medidas que procedessem a reequilíbrios noutros domínios. Uma medida que pudesse intervir de forma a reduzir o montante de pensões a pagamento teria de ser uma medida tal que encontrasse um forte apoio numa solução sistémica, estrutural, destinada efectivamente a atingir os três desideratos acima explanados: sustentabilidade do sistema público de pensões, igualdade proporcional, e solidariedade entre gerações.”.

E, em suma, digo eu: a violação do principio da protecção da confiança legitima, assenta para o TC não na ablação de uma parte do valor das pensões, mas antes na FORMA como o Governo procurou cumprir esse desiderato, ou seja, o TC não concorda com a forma como o Governo entende governar e acha que devia governar de outra maneira.

Eu fico aterrado: um tribunal constituído de juízes não eleitos por ninguém, pretende impor à AR uma visão sobre aquilo que entende ser a forma de governar o País. 

Vou repetir: o que determinou o chumbo da lei, ao contrário do que o bando de comentadores analfabetos pretende, não é a violação de um qualquer princípio fundamental inscrito no bronze da CRP, essa Lei de Ouro que os magalas de Abril nos impuseram. Não! O que para o TC é repelente é a forma como o Governo propôs cumprir o objectivo, a forma como pretende governar.

Muito haveria para dizer sobre a invocação do princípio da protecção da confiança legitima, um dos princípios liberais mais obviamente violados - e à descarada - em Portugal desde o 25 de Abril. 

Mas não é disso que se trata: do que se trata é que o TC discorda da forma como o Governo governa e, pior do que tudo, eu acho que houve Juízes (que são visivelmente pouco aptos) que nem se deram conta do que subscreveram…

Temos assim um Governo de juízes, que vai atrás de chavões da oposição de esquerda e se pretende opor em definitivo à forma como o Governo governa. 

No ano passado, por exemplo, o mesmo grupo de togados entendeu que a Contribuição Especial de Solidariedade, que já vai no 2º ano e é um roubo, não violava princípio nenhum…!

Estamos tramados!

Bom Natal para todos!

Limitação de mandatos: pontaria falhada outra vez

Foi o Bloco de Esquerda que levantou esta última lebre, na reclamação apresentada contra a candidatura de Luís Filipe Menezes no Porto, como o PÚBLICO noticiou. E o jornal i correu logo atrás.

Noticiou o PÚBLICO, anteontem: «O BE recorda, por isso, dois projectos de lei do PSD e do CDS, de 2001 e 2003, que, apesar de rejeitados, demonstram que a "limitação dos mandatos pretendida pelos deputados é funcional e não territorial".» E acrescentava, ontem, em título, o jornal i: «PSD e CDS defenderam limitação de mandatos aplicada à função».

O Bloco de Esquerda - é preciso ter presente - não tem nesta matéria a mais leve independência. Por um lado, é o único partido que defende uma tese  restritiva própria, que, de facto, sempre sustentou continuamente em sucessivas legislaturas parlamentares - mas viu os seus projectos de lei sempre derrotados. Por outro lado, é um partido concorrente a estas eleições autárquicas e aquele que conduz precisamente a impugnação judicial de 11 candidaturas doutros concorrentes, com base neste fundamento da "limitação de mandatos".

Por isso, quando o BE apresenta um argumento, não é para acreditar, é para desconfiar: não se deve dar logo por certo, é preciso ir verificar bem a solidez do argumento ou a falta dela. Porquê? Porque o BE não possa ter razão? Não. Até pode ter. Mas apenas porque o BE é parte interessada: não tem isenção, nem imparcialidade; e a sua objectividade pode estar toldada. Neste caso, está efectivamente toldada e os advogados do BE procuraram induzir em erro os juízes. Isto é, "defenderam a sua dama", a impugnação.

À falta do texto da reclamação do BE (que, entretanto, foi já rejeitada), sigamos a notícia do i.

A notícia cita bem: «Dois anos antes de o parlamento aprovar a limitação de mandatos [ou seja, na IX Legislatura, em 2003], PSD e CDS apresentaram um projecto que impedia presidentes de câmara e de junta de cumprir "mais de três mandatos nas respectivas funções".» Mas conclui mal: o significado do projecto não é o que se pôs no título.

O mesmo se passa, quando a notícia vai mais atrás, à VIII Legislatura: «O histórico de tentativas, por parte de vários partidos, de avançar com a limitação de mandatos no poder local vai até ao início dos anos 90. Mas basta ir à legislatura anterior, a oitava, para encontrar outros projectos de lei que defendem esta medida. Da autoria do Bloco de Esquerda (que volta a apresentar uma proposta em 2005, num texto que é debatido em simultâneo com a proposta do governo que dará origem à actual lei de limitação de mandatos). E um outro do CDS. Assinado pelo deputado Basílio Horta (agora no PS), o texto "procura assegurar a renovação do sistema, criando-se condições para o exercício transparente das funções autárquicas, prevendo-se um limite máximo de mandatos para o exercício das funções de presidente da câmara e de vereadores do executivo a quem tenham sido atribuídos pelouros". O projecto foi chumbado: teve os votos contra da esquerda e a abstenção do PSD.» Tudo isto está globalmente certo. Mas o significado, uma vez mais, não é de todo aquele que se pôs em título.

Recapitulemos, então, os factos reais e objectivos.

A VIII Legislatura (1999/02) foi aquela em que foi aprovada a actual Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais: a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, que resultou fundamentalmente da Proposta de Lei n.º 34/VIII, do então Governo PS (Guterres), apresentada a 20 de Junho de 2000 e cujo processo legislativo pode ser recordado ao pormenor através do portal da Assembleia da República. Entrada esta iniciativa do Governo, vários outros partidos (entre os quais CDS-PP, BE e PSD) apresentaram projectos de lei próprios, a fim de entrarem em discussão conjunta. A sequência fundamental pode ser vista aqui. A discussão conjunta de todos esses textos (e outros) teve lugar a 7 de Fevereiro de 2001, ocorrendo a votação na generalidade a 8 de Fevereiro. E a votação final global do diploma resultante dos variados trabalhos parlamentares ocorreu a 28 de Junho de 2001. A nova lei eleitoral teve os votos favoráveis dos PS, CDS-PP e BE; e as abstenções de PSD, PCP e PEV. E não tinha uma única norma sobre limitação de mandatos.

Foi neste contexto que o PSD apresentou, em 30 de Janeiro de 2001, o seu Projecto de Lei n.º 357/VIII, já em cima do referido debate na generalidade. Pela respectiva folha do processo legislativo, verificamos que ainda foi aprovado na generalidade (com a abstenção do PS), para o efeito de baixar também à comissão para os trabalhos na especialidade. Mas não viu as suas orientações acolhida, razão por que o PSD se absteria na votação final da lei. O projecto do PSD não tinha, aliás, nada sobre limitação de mandatos.

E foi também neste quadro que, efectivamente, como o i recorda, BE e CDS apresentaram propostas que tocavam já o tema da limitação de mandatos. Ambas entraram a 31 de Janeiro de 2001, em cima do aprazado debate na generalidade.

O Projecto de Lei 360/VIII do BE procurava introduzir a limitação a dois mandatos dos presidentes e vereadores a tempo inteiro, usando uma redacção, porém, que hoje seria igualmente equívoca na querela que se montou entre a "função" e o "território": «O cargo de presidente ou de vereador a tempo inteiro não pode ser exercido pelo mesmo cidadão por mais de dois mandatos consecutivos.» Mas, seja como for, a ideia do Bloco foi logo chumbada na votação na generalidade e não teve qualquer sequência, como se verifica na respectiva folha de processo parlamentar. Curiosamente, porém, como já acima referi, o BE votaria ao lado do PS e do CDS a aprovação da nova eleitoral autárquica, apesar de esta nada conter sobre limitação de mandatos.

Por seu turno, o Projeto de Lei 364/VIII do CDS-PP tem, na verdade, o conteúdo que o jornal i recorda, mas sem o alcance que pretende. Logo na Exposição de Motivos, o CDS declara que «procura-se assegurar a renovação do sistema, (...) prevendo-se um limite máximo de mandatos para o exercício das funções de presidente da câmara e de vereadores do executivo a quem tenham sido atribuídos pelouros.» E explica que, «ao consagrar-se uma limitação de três mandatos, ou seja um período de 12 anos, assegura-se a legítima aspiração dos titulares destes órgãos de apresentarem obra feita em prol da suas populações, evitando-se, ao mesmo tempo, a criação de dependências, temores reverenciais ou cumplicidades indesejáveis num sistema que se pretende livre, plural e transparente. Acresce que, com esta alteração, promove-se a renovação da classe política estimulando a participação dos mais novos.» E, desde logo, esta fundamentação é clara a apontar para a limitação territorial, quer ao querer proteger a realização de obra (a tese do CDS quanto aos três mandatos: planear, executar, concluir), quer ao identificar como ratio legis afastar o condicionamento do eleitorado por uma rede de "dependências, temores e cumplicidades" gerada pelo prolongado exercício do poder no mesmo local. E, na verdade, no articulado, este propósito não é contemplado nas normas relativas a inelegibilidades, fossem as absolutas (art.º 5º), fossem as relativas (art.º 6º) - como seria tecnicamente o correcto se se quisesse efectivamente barrar a candidatura a Presidente de Câmara Municipal em qualquer lugar a um presidente que já o tivesse sido por três vezes consecutivas. Antes a questão é tratada já na parte final do projecto, num Capítulo sobre "mandato", dizendo-se: «Os titulares dos mandatos de presidente da câmara municipal e de vereadores que têm ou tenham tido pelouros atribuídos na gestão municipal, não podem ser reeleitos mais de três mandatos consecutivos.» (cfr. art.º 216º, n.º 3) O uso do verbo "reeleger" indicia suficientemente o que o CDS pretendia: impedir a reeleição para além do terceiro mandato consecutivo, ou seja, sempre na mesma autarquia tanto para o "consecutivo", como para se ser "reeleito". Mas, fosse como fosse, o projecto de lei do CDS foi logo rejeitado na votação na generalidade, não tendo sequência, como se vê na respectiva folha de processo parlamentar. E, curiosamente, como já recordei há pouco, o CDS viria a aprovar a versão final da lei, a par do PS e do BE.

Fica, assim, suficiente revista a história de 2001, que não tem nada a ver com aquilo que o Bloco procurou, agora, aparentemente, dar a entender e o jornal i amplificou. E passemos à história de 2003.

Na IX Legislatura (2002/05), vários partidos apresentaram, de facto, textos apontados à limitação de mandatos autárquicos (além de outros), cujo teor e tramitação podemos seguir, uma vez mais, ao pormenor, nas respectivas folhas de processo: os PSD e CDS (então em coligação de governo) apresentaram o Projecto de Lei 276/IX; o BE apresentou o Projecto de Lei 277/IX; e o PS apresentou o Projecto de Lei 280/IX.

Todos estes textos foram apresentados na mesma data - 24 de Abril de 2003 - e todos tiveram o mesmíssimo percurso e destino: foram encaminhados para a Comissão Eventual para a Reforma do Sistema Político e caducaram. Ou seja, não passaram de textos que, na prática, serviram para continuarem a alimentar um debate político mais geral que então decorria no Parlamento.

Este debate, mais alargado e profundo, teve, aliás, quanto ao tema específico da limitação de mandatos, um eco prático na revisão constitucional que foi efectuada nessa mesma legislatura. A revisão constitucional de 2004 aditou um novo n.º 2 ao artigo da Constituição relativo ao princípio da renovação (art.º 118º, nº 2 CRP: «A lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos.»), o que viria a permitir a futura lei de limitação de mandatos finalmente adoptada na X Legislatura, já em 2005.

Aqueles textos legislativos de 2033 não tiveram, assim, o menor andamento prático.

O projecto PSD/CDS tem, de facto, a redacção muito pouco feliz que o jornal i refere: «Não podem exercer mais de três mandatos sucessivos nas respectivas funções os seguintes titulares: (a) Presidentes de câmara municipal; (b) Presidentes de juntas de freguesia (...)» (cfr. art.º 1º)  Mas, sendo embora um texto pouco claro (sobretudo com os olhos de hoje), não se pode de todo extrair dele a conclusão peremptória de que PSD e CDS visavam a "função" e não o "território", entrando na querela confusa e absurda que, agora, se abriu por aí. Na verdade, a expressão "três mandatos sucessivos nas respectivas funções" tanto pode ter uma interpretação, como outra. Para o pouco cuidado neste texto poderão ter contribuído quer o contexto especial já acima referido (meros contributos para um debate de fundo mais alargado, que decorria), quer a circunstância de este projecto de lei remeter ainda para outra alteração específica da lei eleitoral que, essa sim, tudo determinaria (cfr. art.º 2º).

Por seu turno, o projecto do BE, que sempre perfilhou a tese mais restritiva, adopta a técnica que viria a tentar novamente em 2005 e actua, por isso, no quadro das inelegibilidades - e não apenas de uma limitação de mandatos, em sentido estrito. Por isso, propunha-se aditar um novo n.º 4 ao artigo 7º da Lei Eleitoral sobre "Inelegibilidades especiais", que diria o seguinte: «Não são elegíveis, durante um quadriénio, para os cargos de carácter executivo dos órgãos autárquicos, os cidadãos que tenham exercido esses mesmos cargos a tempo inteiro durante dois mandatos completos consecutivos, ou por um período superior a oito anos.» 

E, por último, o projecto do PS dizia: «O presidente da câmara municipal e o presidente da junta de freguesia só podem ser reeleitos até ao limite de três mandatos consecutivos, não podendo ser eleitos durante o triénio imediatamente subsequente ao termo do terceiro mandato consecutivo.» (cfr. art.º 3º, n.º1) - o uso do verbo "reeleger" indica claramente que visava impedir apenas uma reeleição, ou seja, unicamente na mesma autarquia.

Porém, a IX Legislatura nada legislaria uma vez mais nesta matéria - nem tentou sequer. A limitação de mandatos seria fixada já na X Legislatura (2005/09), por debates parlamentares que decorreram entre Maio e Julho de 2005, quando o PS detinha maioria absoluta parlamentar.

Limitação de mandatos – factos e populismo

Depois do primeiro e do segundo artigos, saiu ontem no jornal PÚBLICO o terceiro artigo que escrevi a respeito da questão da limitação dos mandatos autárquicos. Um deplorável folhetim que só acabará agora com a decisão final, em breve, do Tribunal Constitucional.

É esse artigo que reproduzo aqui.

Limitação de mandatos – factos e populismo

- por José Ribeiro e Castro

Um dano já inapagável nesta querela da limitação de mandatos, que inicialmente prejudicou com inusitada rispidez a candidatura de Fernando Seara – e afecta também outros candidatos do PSD, da CDU, de coligações PSD/CDS e do PS – é não só o desgaste adicional suportado por alguns, mas o desprestígio efectivamente acumulado por todos.

A mossa não vai desaparecer. Mas a incerteza terminará em breve. Falta pouco. E muito me surpreenderá que, quando o Tribunal Constitucional houver de decidir, a final, a questão de fundo, não prevaleça o único sentido com que a lei foi discutida e aprovada: há impedimento a que o presidente se recandidate, não há impedimento a que concorra noutro município.

Porém, nunca fiando. Nunca tinha visto um porco andar de bicicleta - ultimamente, porém, isso acontece com invulgar frequência.

Pelo que conheço da lei e acompanhei do processo não tenho a mais pequena dúvida sobre o significado e o alcance da lei de limitação de mandatos que a Assembleia da República discutiu e aprovou entre Maio e Julho de 2005: um presidente de Câmara não pode ser reeleito para um quarto mandato consecutivo, mas nada impede que se candidate noutro local qualquer. No primeiro caso, é a lei que decide; no segundo, são só os cidadãos a decidirem democraticamente.

Creio, aliás, que, se o impedimento mais apertado que alguns pretendem existisse na lei, seria inconstitucional – pois consistiria, sem válida ratio legis, na limitação desproporcionada da capacidade eleitoral passiva de um cidadão, com violação também do princípio da igualdade.

O processo legislativo que ocorreu está carregado de elementos para refrescar a memória de quem se tenha esquecido e para clarificar o entendimento de quem tenha dúvidas. Vejamos apenas as curiosidades mais significativas.

Por exemplo, o CDS. O CDS absteve-se. E só não votou a favor da lei, por não concordar com a limitação de mandatos que era estendida nos mesmos termos às freguesias. Eu era Presidente do CDS na altura, fui informado dos antecedentes e definiu-se orientação. Exprimi reservas apenas quanto aos presidentes de Juntas. O grupo parlamentar concordou e é isso que consta das intervenções, incluindo declarações de voto. Mas a intervenção principal no plenário ilustra bem a posição estável do CDS, que vinha, aliás, da direcção anterior do partido, que também integrei.

Disse, no debate, o deputado do CDS: «Portanto, estamos de acordo com a limitação de mandatos para as autarquias locais [com excepção das freguesias, como assinalava a seguir], fundamentalmente porque entendemos que o primeiro mandato é, sobretudo, de planeamento de uma obra, o segundo, se o povo assim entender, de execução da obra e o terceiro de gestão dessa obra, enquanto o quarto mandato poderá ser considerado uma gestão demasiado prolongada dessa mesma obra.» Este, aliás, era um estribilho – e bem – na intervenção do CDS: 1º mandato, planear; 2º mandato, executar; 3º mandato, concluir. Quem pode duvidar de que se estava a falar sempre e só do mesmo município?

Há uma ainda mais elucidativa intervenção do PCP, que foi sempre contra a limitação legislativa dos mandatos. Às tantas, criticando a proposta de lei, disse expressamente o deputado do PCP: «Aliás, a limitação de mandatos dos órgãos executivos num determinado município em nada impede que estes venham a assumir tal responsabilidade no município vizinho.» E ninguém o contraditou! Nem podia contraditar, porque era exactamente isso que estava a ser discutido e viria a ser decidido.

A falta de rigor com que esta matéria tem sido apreciada é bem ilustrada na decisão do tribunal de 1ª instância que, em Lisboa, ainda na fase “Revolução Branca”, tomou a primeira decisão contra Fernando Seara. A decisão da Meritíssima Juíza do 1º Juízo Cível foi trabalhosa, mas tem uma falha elementar: no seu afã de coleccionar argumentos contra a candidatura, menciona em apoio dessa tese o preâmbulo da proposta de lei que tudo originou. Mas, ó tropeço dos tropeços, o texto legislativo da proposta de lei era, ele, absolutamente inequívoco, pois usava o verbo “reeleger”: “o presidente da câmara municipal e o presidente da junta de freguesia não podem ser reeleitos para um quarto mandato consecutivo” – reeleger, como é óbvio, refere-se exactamente à mesma função no mesmo local. E, portanto, se o texto normativo dizia isto, o preâmbulo só pode significar o inverso do que a Meritíssima Juíza entendeu; e a decisão devia ter sido logo precisamente ao contrário.

A direcção política do CDS, por seu turno, parece ter preferido uma linha de rigor científico. É a interpretação da lei com GPS: no Porto, a lei vale de uma maneira; já em Lisboa, vale de outra, que, por sinal, também se aplica a Aveiro e à Guarda. A lei varia com o paralelo e o meridiano.

Nem se pense que esta novíssima escola jus-geográfica ou geo-jurídica adoptada pelo CDS é estapafúrdia. A jurisprudência nacional segue-a com a mesma desenvoltura, não cessando de aplicar decisões diferentes em Lisboa, Porto, Aveiro, Évora, Guarda, Beja, Loures, Tavira, Alcácer do Sal, etc. É cada terra com seu uso…

Houve ainda aquele episódio dos “de” e “da” por que ficámos a saber como, de modo caricato, a Imprensa Nacional/Casa da Moeda se auto-investiu de poderes legislativos. Só por cá!... Esses “de” e “da” são, a meu ver, irrelevantes para a decisão do caso; mas, se fossem relevantes, o texto não poderia deixar de interpretar-se, como é óbvio, tal como foi efectivamente votado e publicado pela Assembleia da República (Decreto n.º 15/X).

É por tudo isto que já ninguém sai bem deste novelo. E há responsáveis políticos por terem sido lançadas mais pazadas de lama em cima da classe política, agravando o seu desprestígio – e também dos tribunais. O caldo populista alimentou-se mais um pouco. Foi jogo perigoso. Muito censurável.

publicado pelo jornal PÚBLICO, na edição de 20-ago-2013

Mal, mas nem tanto...

1.ª página da edição de hoje do jornal i
19 de Agosto de 2013

Continua animada a trapalhada político-judiciária da estação em torno da querela da limitação de mandatos. E nem sempre a cobertura jornalística da coisa tem ajudado ao esclarecimento da opinião pública - antes pelo contrário.

Hoje, o jornal i faz destaque de capa com o assunto, dedicando-lhe notícia desenvolvida e editorial, na linha da manchete:"a grande confusão foi discutida em apenas 3 minutos". Pois bem... Não é verdade.

Os deputados, já se sabe, têm as costas largas. Sabe sempre bem arrear-lhes nos costados. É desporto popular desancar no Parlamento. Mas, aqui, as coisas não foram bem assim, nem é dos deputados a principal responsabilidade da trapalhada que está gerada. 

Estou à vontade, pois não era deputado na altura e não tive, portanto, participação ou intervenção directa no assunto. Mas, a partir do portal da Assembleia da República, não é nada difícil reconstituir o que efectivamente se passou. Está tudo aqui, quanto ao processo legislativo da actual Lei n.º 46/2005, de 29 de Agosto. 

Além disso, a comunicação social dispõe de jornalistas parlamentares que seguem os debates; e devia dispor da capacidade editorial suficiente para, oito anos depois, recordar, com independência e rigor, a efectiva verdade dos factos e não se ter deixado (como deixou) instrumentalizar pelos manobrismos e tentativas de intoxicação que se intrometeram. Uma boa imprensa é sempre um excelente antídoto social contra a má-fé e a falsa arte de trampolineiros e charlatães - o que, neste caso, infelizmente não aconteceu. 

Bem sei que à época o jornal i não existia - por isso, não podia, ele, carregar essa memória editorial. Mas outros existiam; e podiam (deviam) ter ajudado, com isenção e objectividade, a recordar os factos exactos e evitar que "amnésias" selectivas e interpretações manhosas poluíssem (por interesse próprio) o debate, gerando o caos a que assistimos.

Indo à notícia de hoje:

Os "três minutos" que fazem a manchete do i, aconteceram na verdade. Mas foram os últimos três minutos de longos trabalhos e debates parlamentares - e até um luxo extra que, às vezes, muito raras vezes, é concedido no tempo da votação na especialidade e votação global final dos diplomas. Além disso, foram certamente três minutos extra por cada grupo parlamentar interveniente - e não apenas três minutos "a mata-cavalos", como a manchete e a notícia dão a entender.

Aliás, a lei teve dois dias de debate no plenário da Assembleia da República e não só esses "3-minutos-3" do último momento do segundo desses dias. Esteve em debate em plenário, primeiro, no dia 5 de Maio e, depois, nesse dia 28 de Julho.

Recapitulando o processo legislativo:

1. A lei resultou basicamente da Proposta de Lei n.º 4/X, que entrou na Assembleia da República no dia 21 de Abril de 2005.
2. A proposta de lei foi apreciada em conjunto com dois projectos de lei do Bloco de Esquerda (Projecto de Lei 34/X e Projecto de Lei 35/X), que versavam sobre a mesma matéria e que haviam dado entrada a 14 de Abril de 2005.
3. Estas iniciativas baixaram logo à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, que as apreciou, aprovando o respectivo relatório/parecer no dia 3 de Maio de 2005.
4. Subiram a debate na generalidade em plenário no dia 5 de Maio de 2005. Aqui, houve abundantes intervenções: Pedro Silva Pereira (Ministro da Presidência), Francisco Louçã (BE), Nuno Magalhães (CDS-PP), António Montalvão Machado (PSD), Heloísa Apolónia (PEV), António Montalvão Machado (PSD), Jorge Coelho (PS), Luís Marques Guedes (PSD), Jorge Coelho (PS), Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP), Abílio Dias Fernandes (PCP) e Ricardo Rodrigues (PS). Quais "três minutos"!? Muito mais do que isso: bem mais de uma hora.
5. Nesse dia, os textos foram aprovados na generalidade, recebendo apenas votos favoráveis do PS e do BE (por razões que não cabe aqui desenvolver) e baixaram de novo à comissão, agora para a especialidade.
6. Estiveram em apreciação na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias durante cerca de dois meses e meio (quais "três minutos"!?), acabando aí por concluir-se que a votação na especialidade seria feita no próprio plenário, em vez de na comissão, uma vez que prevaleceu a tese de apresentar dois textos de substituição: um para os mandatos autárquicos, em que havia a possibilidade da maioria necessária de 2/3; e outro quanto aos mandatos do primeiro-ministro e dos presidentes de Governos Regionais, em que essa possibilidade de maioria  qualificada não existia.
7. Esses textos só foram ultimados no próprio dia 28 de Julho de 2005 (v. imagem no fim deste post). É pena, mas não é raro que assim aconteça. Até pode ser sintoma do contrário do que se procura dar a entender: esteve-se até à última a afinar o texto final que seria votado.
8. E, de facto, como diz a notícia do i, haveria ainda um outro texto de substituição PS/PSD apresentado já em cima da hora, com o plenário a decorrer. Não é uma prática muito saudável, é verdade. Mas este outro texto de substituição, como poderá verificar-se, tinha o único alcance de aditar que a lei só se aplicaria a partir de 1 de Janeiro de 2006, não afectando, assim, o mandato autárquico que estava em curso para o efeito da contagem dos mandatos. Recorde-se que ia haver eleições locais em Outubro desse ano. Os tais três minutos extra de debate concedidos para esta ronda final destinaram-se justamente a tornar tudo claro, antes de votar. E, de facto, assim foi.
9. Na sessão plenária de dia 28 de Julho, procedeu-se, então, em primeiro lugar, à votação na especialidade e ao respectivo debate, em que foram concedidos e usados três minutos por cada partido interveniente. Aqui, intervieram: Luís Marques Guedes (PSD), Vitalino Canas (PS), Osvaldo de Castro (PS), Nuno Magalhães (CDS-PP), Vitalino Canas (PS), Paulo Castro Rangel (PSD), Bernardino Soares (PCP), Luís Fazenda (BE), Augusto Santos Silva (Ministro dos Assuntos Parlamentares) e Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP). Quais "três minutos"!? Muito mais do que isso, certamente perto de mais uma hora.
10. E, nessa mesma sessão plenária de dia 28 de Julho, ainda se procedeu, em segundo lugar, à votação global final e com outro pequeno debate ex post, em que intervieram (declarações de voto orais): Vitalino Canas (PS), Luís Marques Guedes (PSD) e Nuno Magalhães (CDS-PP).

Como se vê, não foi por falta de debate parlamentar, nem por correrias de última hora que a lei ficou como ficou. 

Sem dúvida que a lei poderia ter ficado com melhor e mais clara redacção. Mas a ninguém terá ocorrido que, passados oito anos, quando a lei viesse a ser aplicada pela primeira vez, houvesse tanta "falta de memória" quanto ao que efectivamente se discutira e decidira. 

A imprensa podia ter ajudado a combater essa amnésia, cruzada com manipulação politiqueira. Infelizmente, porém, não o fez - e tem até, objectivamente, colaborado na confusão e no caos. 

Mas a responsabilidade da coisa não é obviamente da comunicação social, antes dos aprendizes de feiticeiro que semearam ventos, para a todos nos fazerem, agora, colher a tempestade. Maus dirigentes.

Sobre a matéria já escrevi um primeiro e um segundo artigos no jornal PÚBLICO. Escreverei ainda um terceiro.

Os textos de substituição apresentados
e votados no dia 28 de Julho de 2005.
Um foi aprovado; outro não.

A verdadeira história da lei de limitação de mandatos

Sai na edição de hoje do jornal PÚBLICO o segundo artigo que escrevi a respeito desta deplorável trapalhada político-judiciária que alguns quiseram (e mais outros deixaram) armar em torno da limitação dos mandatos autárquicos. As notícias sucedem-se, semeando a confusão, a perplexidade e o sentimento de desordem.

Depois do primeiro, transcrevo também aqui este segundo artigo. E ainda escreverei, pelo menos, mais um.

A verdadeira história da lei de limitação de mandatos 

- por José Ribeiro e Castro

A lei de limitação de mandatos de 2005 visou impedir a eternização no lugar dos presidentes de Câmara Municipal – o que, a meu ver mal, se alargou também aos presidentes de Junta de Freguesia. Porquê? Porque esse era o problema que existia; e o problema, portanto, que importava resolver. 

Podia ter sido outro o problema, por exemplo o de impedir que os presidentes de Câmara pudessem saltitar de município em município. Mas não foi. Porquê? Porque esse problema não existia. E porque, nos poucos casos em que esse facto ocorreu, nunca merecera reprovação, nem, menos ainda, suscitara a necessidade de remédios legais que o proibissem.

O princípio constitucional é o da renovação (art.º 118º). E a renovação faz-se pelas próprias eleições: no fim do mandato, os titulares depõem os seus lugares; e, recandidatando-se, são os eleitores que decidem se querem reelegê-los ou não. Porém, casos há em que o poder e a preponderância do titular é tal que a eleição não chega – é preciso que a lei force a renovação.

A experiência internacional mostra o problema em cargos executivos personalizados, de que os exemplos típicos são os Presidentes da República e os presidentes de municípios ou, onde existam, governadores regionais ou provinciais eleitos directamente. Pensemos nos presidentes de Câmara: um município tem um poder local tão forte, gerando directa e indirectamente emprego (serviços municipais, bombeiros, misericórdias, instituições sociais, etc.), podendo multiplicar feitos e inaugurações em cima da campanha eleitoral e preponderando de tal forma na vida local (clubes, sociedades recreativas, agremiações diversas, pólos culturais, rádios e jornais locais, etc.), que a reeleição do presidente está largamente garantida. E havia, de facto, duas centenas de “dinossauros” que se eternizavam desde há décadas, alguns desde 1976 e um de antes. 

A Lei n.º 46/2005, de 29 de Agosto, foi feita para pôr cobro a isto – e apenas a isto. Toda a gente o sabe.

Para a lei ter o significado que a leitura mais radical e restritiva pretende, não seria uma lei de limitação de mandatos, mas uma lei de inelegibilidades. Se quisesse impedir que quem tenha sido presidente de Câmara em doze anos continuados (até em municípios diferentes) não pudesse ser candidato uma quarta vez em qualquer município, a lei declararia inelegível uma quarta vez quem das três vezes anteriores já tivesse exercido o cargo. Ora, não é isso que a lei faz. 

A lei escolheu a técnica da limitação de mandatos porque tinha o exacto propósito da limitação de mandatos em sentido próprio: quis limitar a três o número de mandatos consecutivos no mesmo lugar e impedir a reeleição consecutiva para além disso.

Por sinal, o Bloco de Esquerda pretendeu exactamente a outra regra. E nessa medida é que eu digo que, se a seriedade se servisse à meia-dose, a contestação que o BE mantém é a única que é “meio séria”: o BE sempre defendeu essa ideia – que, porém, não fez vencimento. 

O projecto do Bloco dizia claramente: “não são elegíveis durante um quadriénio” – ou seja, estabelecia uma inelegibilidade geral, que seria também inelegibilidade para vereador e decorreria de apenas dois períodos de exercício (oito anos). Mas, pormenor fundamental e decisivo, o projecto do Bloco foi rejeitado! E o processo legislativo seguiu somente com base na proposta de lei, que tinha a outra linha: pura limitação de mandatos, proibição de reeleição.

Para entender o processo legislativo, é preciso ter presente que o PS – então com maioria absoluta – decidiu poluir o debate parlamentar com a introdução em simultâneo de uma limitação de mandatos dos presidentes de Governos Regionais e, em paralelo, do primeiro-ministro. Foi por isso que, vindo da legislatura de 2002/05 (em que ocorreu a revisão constitucional que o permitiu) um certo consenso para limitar a três os mandatos autárquicos, o debate se entornou outra vez entre PS e PSD numa lei que teria que ser aprovada por maioria de dois terços: o PSD só aceitava a limitação dos mandatos autárquicos.

É esse contexto que explica que, na generalidade, a proposta de lei só recebesse os votos favoráveis de PS e BE, com votos contra de PSD e PCP, abstendo-se CDS e PEV. E, na votação final global, a proposta de lei teve de ser desbobrada em dois textos de substituição materialmente distintos, de que um foi aprovado com a maioria de dois terços (os mandatos autárquicos) e outro não (os outros cargos). Foi também esse quadro de semi-conflito e de necessidade de desagregação do texto legislativo inicial que gerou mudanças de redacção, ficando o texto final menos claro, mas ainda assim bem inteligível.

A lei fala em “três mandatos consecutivos” e tanto aquilo que é um mandato autárquico (uma função estritamente territorial), como o conceito de consecutividade evidenciam não haver o menor impedimento legal a que um presidente de Câmara se candidate noutro local, buscando não já uma reeleição, mas uma primeira eleição: não é o mesmo mandato, nem é facto consecutivo – não é “sucessivo”, “seguido”, “ininterrupto”, “contínuo”, “continuado”. 

Por estas e outras mais é que formei a ideia de que quem participou ou acompanhou o processo legislativo de 2005 só por má-fé, por crónica distracção, por interesse político enviesado, por calculismo partidocrático ou por um ataque fulminante de Alzheimer pode fingir que não sabe e colaborar na cruzada militante de dúvida que por aí foi armada.

publicado pelo jornal PÚBLICO, na edição de 14-ago-2013